Presidencialismo & Impeachment – Teoria, história e prática constitucional

O presente livro tem como objetivo central oferecer um diagnóstico teórico-institucional sobre o sistema de governo presidencialista, os fundamentos jurídicos do impeachment e as circunstâncias políticas nas quais esse instituto constitucional é utilizado. A hipótese central da obra é que há um distanciamento entre a normatividade constitucional sobre o impeachment e a prática como ele tem sido utilizado politicamente para resolver crises políticas em contextos de instabilidade política e impasses profundos entre poderes legislativo e executivo, sobretudo em democracias presidencialistas multipartidárias. O livro está dividido em dez capítulos, os três primeiros sobre o presidencialismo, os quatro seguintes sobre o impeachment e o último dedicado a possíveis reformas institucionais para a remoção do presidente.

Lucas Azevedo Paulino – Doutor e Mestre em Direito Constitucional pela UFMG. Pesquisador visitante na Universidade de Harvard. Professor de Direito com experiências profissionais na UFMG, na UFV, na UFLA e na PUC-MG.

SUMÁRIO

PREFÁCIO ……………………………………………………………………………………………..xv
1 INTRODUÇÃO ………………………………………………………………………………………1
1.1 REFLEXÕES METODOLÓGICAS: TEORIA E FILOSOFIA CONSTITUCIONAL
NORMATIVA EM DIÁLOGO COM O INSTITUCIONALISMO
DA CIÊNCIA POLÍTICA …………………………………………………………………………… 7
1.2 PLANO DO LIVRO …………………………………………………………………………….14
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PRESIDENCIALISMO ……………….19
2.1 O PARLAMENTARISMO COMO PRODUTO DA HISTÓRIA ………………….. 20
2.2 O NASCIMENTO E EVOLUÇÃO DO PRESIDENCIALISMO NOS
ESTADOS UNIDOS ………………………………………………………………………………. 24
2.3 A EXPANSÃO DO PRESIDENCIALISMO NA AMÉRICA LATINA …………… 30
2.4 A EXPANSÃO DO PRESIDENCIALISMO NO MUNDO ………………………… 38
2.5 O PRESIDENCIALISMO NA HISTÓRIA CONSTITUCIONAL E
POLÍTICA DO BRASIL ………………………………………………………………………….. 39
2.5.1 O regime monárquico e a Constituição de 1824: entre o semi-absolutismo
do Imperador e o parlamentarismo de facto ………………………………………………39
2.5.2 A origem do presidencialismo no regime oligárquico na Primeira
República e na Constituição de 1891 ……………………………………………………….40
2.5.3 A Era Vargas e as Constituições de 1934 e 1937: constitucionalismo
social, concentração de poderes presidenciais e autoritarismo ……………………44
2.5.4 A origem do presidencialismo de coalizão na Segunda República e a
Constituição de 1946: democracia, multipartidarismo e instabilidade
política …………………………………………………………………………………………………46
2.5.5 A ditadura militar e as Constituições de 1967 e 1969: hipertrofi a do
Executivo, autoritarismo e violações sistemática de direitos humanos ……….. 51
2.5.6 A redemocratização, a Constituição de 1988 e o retorno do presidencialismo
de coalizão, reformado ………………………………………………………………………….52
3 PRESIDENCIALISMO DEMOCRÁTICO: ENTRE SEPARAÇÃO DE
PODERES E SEPARAÇÃO DE PARTIDOS ……………………………………………67
3.1 SISTEMAS DE GOVERNO E CONSTITUCIONALISMO
DEMOCRÁTICO ……………………………………………………………………………….. 67
3.2 PRESIDENCIALISMO E DEMOCRACIA …………………………………………..69
3.3 PRESIDENCIALISMO, PARLAMENTARISMO E SEMIPRESIDENCIALISMO:
DISTINÇÕES TEÓRICAS E PRÁTICAS ………………………………………………..72
3.4 PRESIDENCIALISMO E SEPARAÇÃO DOS PODERES ……………………78
3.4.1 O modelo clássico da separação de poderes: liberdade e Estado de Direito
(rule of law) ………………………………………………………………………………………..78
3.4.2 A defesa do hiperpresidencialismo na relação entre os poderes e o
realismo neoschmittiano……………………………………………………………………….81
3.4.3 A crítica ao hiperpresidencialismo e ao realismo neoschmittiano ………85
3.4.4 Entre Madison e Schmitt: um paradigma realista, equilibrado e democrático
da separação de poderes …………………………………………………………………….89
3.5 PARA ALÉM DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: A SEPARAÇÃO
DE PARTIDOS …………………………………………………………………………………..96
4 O PRESIDENCIALISMO EM FUNCIONAMENTO: ENTRE CONFLITO
E COOPERAÇÃO ……………………………………………………………………………..103
4.1 O DIAGNÓSTICO PESSIMISTA: DO PESADELO DE LINZ À
DIFÍCIL COMBINAÇÃO DE PRESIDENCIALISMO COM O MULTIPARTIDARISMO
………………………………………………………………………………………………………..105
4.1.1 Os perigos do presidencialismo: o pesadelo de Linz ………………………105
4.1.2 A difícil combinação entre presidencialismo e multipartidarismo ………109
4.2 A VIRADA INSTITUCIONAL COM O DIAGNÓSTICO OTIMISTA:
A POSSIBILIDADE DE COORDENAÇÃO E ESTABILIDADE
NO PRESIDENCIALISMO MULTIPARTIDÁRIO …………………………………….111
4.3 OS DESAFIOS DAS QUEDAS PRESIDENCIAIS: A NOVA INSTABILIDADE
PRESIDENCIAL ………………………………………………………………………………..115
4.4 SÍNTESE DO PRESIDENCIALISMO EM FUNCIONAMENTO:
ENTRE CONFLITO E COORDENAÇÃO ………………………………………………117
5 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO IMPEACHMENT E A CONFIGURAÇÃO
CONSTITUCIONAL DO INSTITUTO NO BRASIL …………………………………121
5.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO IMPEACHMENT: REINO
UNIDO E ESTADOS UNIDOS ……………………………………………………………121
5.1.1 As origens do impeachment na Inglaterra ……………………………………122
5.1.2 A adaptação republicana do impeachment dos Estados Unidos ……..124
5.1.3 Diferença do impeachment britânico e estadunidense …………………..129
5.2 A HISTÓRIA DO IMPEACHMENT NO BRASIL: DO IMPÉRIO À
REPÚBLICA …………………………………………………………………………………….130
5.2.1 O Impeachment no Brasil Imperial ………………………………………………130
5.2.2 O Impeachment no Brasil Republicano ………………………………………. 131
5.3 A CONFIGURAÇÃO INSTITUCIONAL DO IMPEACHMENT NA
CONSTITUIÇÃO DE 1988 …………………………………………………………………140
6 A CONTROVÉRSIA SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DO
IMPEACHMENT ………………………………………………………………………………145
6.1 A DOUTRINA BROSSARDIANA DO IMPEACHMENT: A DEFESA
DA NATUREZA POLÍTICA DO INSTITUTO …………………………………………146
6.2 NATUREZA JURÍDICO-PENAL DO IMPEACHMENT ……………………..149
6.3 NATUREZA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DO IMPEACHMENT:
O CONTRAPONTO DE RAFAEL MAFEI ……………………………………………153
6.4 A NATUREZA JURÍDICA DO IMPEACHMENT NO DIREITO
COMPARADO NORTE-AMERICANO ………………………………………………..159
6.5 O IMPEACHMENT NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL ………………………………………………………………………163
6.5.1 A jurisprudência do STF na primeira República ……………………………163
6.5.2 A jurisprudência do Supremo na Segunda República de 1946. ………166
6.5.3 O primeiro precedente sob a vigência da Constituição de 1988 …….166
6.5.4 Mandados de segurança do presidente Fernando Collor ………………168
6.5.5 ADPF 378 – o rito do processo de impeachment da presidente Dilma
Rousse􀇹 …………………………………………………………………………………………172
6.5.6 Considerações gerais sobre a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal ……………………………………………………………………………………………178
6.6 NEM POLÍTICO, NEM CRIMINAL: O IMPEACHMENT COMO
INSTRUMENTO JURÍDICO DE DIREITO SANCIONATÓRIO
DISCIPLINAR CONSTITUCIONAL ……………………………………………………..179
7 OS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO IMPEACHMENT ……………………..191
7.1 QUANDO O IMPEACHMENT DEVE OCORRER …………………………….191
7.2 QUANDO O IMPEACHMENT NÃO DEVE OCORRER …………………….196
7.3 AS INFRAÇÕES CONSTITUCIONAIS PASSÍVEIS DE
IMPEACHMENT NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO …………..200
7.3.1 Crimes contra a Existência da União …………………………………………..201
7.3.2 Crimes contra o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário,
do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federação ……………………………………………………………………………………….203
7.3.3 Crimes contra o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais 206
7.3.4 Crimes contra a segurança interna do País ………………………………….212
7.3.5 Crimes contra a Probidade na Administração ……………………………… 216
7.3.6 Crimes contra a Lei Orçamentária e contra a Guarda e o Legal dos
Dinheiros Públicos ……………………………………………………………………………226
7.3.7 Crimes contra o Cumprimento das Decisões Judiciárias ……………….236
7.4 CATÁLOGO AMPLO E ABERTO DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE:
A INDETERMINAÇÃO JURÍDICA COMO ALVORADA
DA POLÍTICA …………………………………………………………………………………..237
8 AS CIRCUNSTÂNCIAS POLÍTICAS DO IMPEACHMENT ………………….243
8.1 FATORES INSTITUCIONAIS E EXTRAINSTITUCIONAIS QUE
CONDICIONAM O IMPEACHMENT …………………………………………………..245
8.2 AS CIRCUNSTÂNCIAS POLÍTICAS DO IMPEACHMENT NO
BRASIL …………………………………………………………………………………………..256
8.2.1 O modelo institucional legislativo-dominante, o sistema multipartidário
fragmentado no Brasil e os mecanismos internos do impeachment
no Brasil …………………………………………………………………………………………256
8.2.2 As circunstâncias políticas do impeachment nos casos de Collor e Dilma .. 263
8.2.2.1 O impeachment de Fernando Collor em 1992 ………………………….263
8.2.2.2 O impeachment de Dilma Rousse􀇹 em 2016 …………………………..265
8.3 A GÊNESE DA POLITIZAÇÃO DO IMPEACHMENT: UM PROBLEMA
DE DESENHO INSTITUCIONAL QUE DESCONSIDERA
A SEPARAÇÃO DOS PARTIDOS E IDEALIZA O PAPEL DO
SENADO ………………………………………………………………………………………269
8.4 UM PROBLEMA DE LEGITIMIDADE NO JULGAMENTO DO
IMPEACHMENT: A ASSIMETRIA PROCEDIMENTAL ENTRE A
ORIGEM E O TÉRMINO DO MANDATO PRESIDENCIAL…………………..274
9 POSSÍVEIS REFORMAS INSTITUCIONAIS PARA A REMOÇÃO
PRESIDENCIAL …………………………………………………………………………..277
9.1 APERFEIÇOANDO O DESENHO INSTITUCIONAL DO
IMPEACHMENT …………………………………………………………………………..279
9.1.1 Repensando o papel do vice na sucessão e a possibilidade de novas eleições .279
9.1.2 Ampliando o papel do Poder Judiciário no impeachment ……………283
9.1.3 Por que não um júri constitucional? …………………………………………286
9.1.4 Diminuindo o poder de veto do presidente da câmara ……………….293
9.2 CRISE POLÍTICA GRAVE SEM CRIME DE RESPONSABILIDADE .294
9.2.1 Referendo revogatório (recall) …………………………………………………295
9.2.2 Convocação de novas eleições legislativas e executivas: a morte cruzada 302
10 CONSIDERAÇÕES FINAIS ………………………………………………………..307
REFERÊNCIAS …………………………………………………………………………….323